Poder Judiciário do Estado da Paraíba
6ª Vara da Fazenda Pública da Capital
Processo nº 2002004004495-6
Natureza do feito : Ação Civil Pública
Autor : Ministério Público Estadual
1º Promovido : Estado da Paraíba
2º Promovido : Banco do Brasil S/A
3º Promovido : Banco Cruzeiro do Sul S/A
Vistos, etc.
Trata-se de ação civil pública impugnando a modalidade de pagamento de vencimentos/salários dos servidores públicos estaduais através da celebração de “empréstimo compulsório”, cuja quitação do principal, acessórios e encargos financeiros está sendo arcado, onerosamente, pelo Poder Público Estadual.
O Ministério Público Estadual na sua exordial alega que por duas vezes no ano de 2003, esse inusitado procedimento foi utilizado para efetuar os pagamentos referentes aos vencimentos do mês de dezembro/2003 e, posteriormente, ao mês de dezembro/2003 e 13º salário/2003, sob pena de impingir pagamento parcelado em 12(doze) vezes.
Diz que “por estado de necessidade os servidores submeteram-se forçadamente, como única saída, à consecução integral dos salários pertinentes, à firmatura de “contratos individuais” de adesão, com obtenção de empréstimos mediante consignação em folha de pagamento, em valores iguais àqueles que receberiam a título remuneratório, tendo como garantia ressarcimento posterior, mês a mês, pelo Estado da Paraíba, que compensaria o desconto operado em virtude dos mútuos corporicados”.
Salienta também que “impende esclarecer, por fim, que foram fixados juros nos mútuos de consignação, suportados, de forma evidente, pelos cofres públicos estaduais, encarregados de quitação verdadeira dos débitos mensais descontados dos contra-cheques dos funcionários, via os esdrúxulos “convênios”.
Assinala que “resultando verdadeiro artifício bancário identificador, de fato, de empréstimo a ser pago pelo Estado da Paraíba ao Banco do Brasil S/A e ao Banco Cruzeiro do Sul S/A, para honrar as despesas correntes de pessoal, fundamental a interposição da presente Ação Civil Pública pelo Ministério Público Estadual, através da Curadoria do Patrimônio Público da Capital, objetivando prestação jurisdicional consistente em obrigação de não fazer ao Estado da Paraíba e às instituições bancárias igualmente demandadas, para que se abstenham, entre si e entre estas últimas e qualquer outro entre público, de realizar, doravante, quaisquer operações de crédito com o objeto de pagamento de remuneração de pessoal..porquanto caracterizada, como adiante explanado, burla ao princípio da legalidade, em face de ferimento frontal aos dispositivos da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal – LC nº 101/2001).
Adiante, a inicial demonstra a legitimidade da autoria da demanda proposta com vasta ilustração de manifestações jurisprudenciais, bem ainda ressalta a competência jurisdicional desta Justiça para processar e julgar esta ação.
Aponta que a operação de crédito denunciada avilta à Lei de Responsabilidade no seu art. 32 e 33, bem ainda afronta diretamente a proibição contida no art. 35, § 1º, inciso I, que veda financiamento de despesas correntes, nas quais se inserem despesas de custeio com pessoal civil e militar.
Menciona também que “afigura-se maquiada de contorno indevido à Lei de Responsabilidade impulsionar considerável parcela dos servidores a contrair empréstimos individuais para percepção dos salários devidos pelo ente federativo..”
Pois considera “evidente a simulação, para a burla à vedação legal de tomar empréstimo o ente federativo para fins de custeio de despesas com pessoal…pagos pelos cofres estatais”.
Destaca que o próprio “convênio” registra, por expresso, a obrigação do Estado da Paraíba responsabilizar-se pelos pagamentos e de manter saldo suficiente para a cobertura mencionada…”
Pede ao final, antecipação de tutela inibitória pelos fundamentados motivos expostos para impedir a reiteração de prática denunciada na defesa do interesse do erário e respeito aos direitos dos servidores públicos.
Relatado. Decido.
DA RELEVÂNCIA DOS FUNDAMENTOS DO PEDIDO
A Constituição da República no seu art. 37 está assim escrita:
“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte…”
Referindo-se aos servidores públicos nos sucessivos dispositivos, a Carta Política menciona ser o sistema remuneratório deles subsídios ou vencimentos, que é retribuição pecuniária pela contraprestação dos serviços prestados.
A petição inicial descreve fatos que são públicos e notórios. Os servidores públicos foram compelidos a firmar “empréstimos compulsórios” com os Bancos mencionados para receber o valor equivalente dos seus vencimentos, condição imposta, sob pena de receber o 13º salário e o mês de dezembro/03, em 12(doze) longas, módicas e suaves prestações, uma espécie de crediário de salários.
Entrementes, o estado de necessidade não ofertou outra alternativa a essa coação, conquanto quem sobrevive de salários/vencimentos só resta esta fonte de custear e manter sua família.
Assim, os servidores foram constrangidos a se submeter a essa ameaça, sob pena de receber em 12 meses o que lhe era devido mensalmente e de forma integral.
A coercibilidade governamental, além de desnaturar o caráter alimentício dos vencimentos ou salários, ao projetar o parcelamento em prestações àqueles não aderentes, esgotou a capacidade de empréstimo pessoal dos servidores subjugados junto aos bancos mencionados.
Um prejuízo coletivo que impossibilita que os servidores possam utilizar-se de seu crédito pessoal para investir em questões do seu interesse e da sua família.
Por outro lado, essa operação triangular de obrigar o servidor celebrar contrato de empréstimo pessoal com aval do Governo do Estado, a quem incumbirá o pagamento do principal, juros e encargos financeiros, é uma via obliqua de burlar a vedação determinada pela Lei de Responsabilidade Fiscal, quando no seu art. 35, § 1º, inciso I, preceitua:
“Art. 35. É vedada a realização de operação de crédito entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação de dívida contraída anteriormente”
§ 1º Excetuam-se da vedação a que se refere o caput as operações entre instituição financeira estatal e outro entre da Federação, inclusive suas entidades da administração indireta, que não se destinam a:
I – financiar, direta ou indiretamente, despesas correntes”.
No caso concreto, o Estado da Paraíba realizou operação de crédito, via seus servidores, para financiar diretamente despesas correntes, que se inclui na sua classificação de despesa com custeio, o pagamento dos vencimentos dos servidores.
É evidente afronta a referida Lei.
Com efeito, o princípio constitucional da legalidade foi violado de forma direta e frontal, sem adornos ou disfarces.
Ao eleger os bancos mencionados, sem critério de concorrência pública, o Governo do Estado desrespeitou o princípio da impessoalidade para favorecê-los num negócio para eles lucrativos e sem risco de perda, isso porque, aquele é garantidor da quitação dos empréstimos, afastando assim, perigo de inadimplência tão comum no mercado financeiro.
O princípio da eficiência foi afetado quando esse negócio entre as partes promovidas contempla os bancos com rendimentos integrais de seus investimentos, ou seja, retorno garantido, enquanto do outro lado, onera, agrava e encarece o erário com o pagamento de juros, correção e encargos financeiros para remunerar seus servidores.
Ou seja, o governo está sendo oneroso para o Estado.
Esse ônus impôs elevação no nível de endividamento do Estado da Paraíba, além dos encargos e acessórios financeiros encarecedores dessa transação vedada pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Em conseqüência dessa infidelidade legislativa e dos aspectos danosos ao erário, pode-se vislumbrar afetação explicita ao princípio constitucional da moralidade administrativa, que exige atuação segundo os padrões éticos de probidade, decoro e boa-fé.
Por fim, é importante demonstrar que o Estado da Paraíba durante o exercício de 2003 registrou excesso de arrecadação dos seus tributos, isso porque, o próprio Governo editou vários Decretos de suplementação orçamentária no mês de dezembro de 2003, sob o fundamento da sobra de receita tributária.
Dentre outras, vale anotar os seguintes Decretos suplementares de verba orçamentária pinçados:
01. Decreto nº 24.694, DOE 14.12.2003
Valor : R$ 630.000,00
Art. 2º. A despesa com o crédito suplementar aberto pelo artigo anterior correrá por conta do Excesso da Receita do Imposto sobre Renda Retido nas fontes – IRRF…”
02. Decreto nº 24.697, DOE 14.12.2003.
Valor : R$ 5.846.750,00
Art. 2º. A despesa com o crédito suplementar aberto pelo artigo anterior correrá por conta do Excesso da Receita do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadoria e sobre Prestações de Serviços de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS…”
03. Decreto nº 24.698, DOE 14.12.2003
Valor : R$ 42.800,00
Art. 2º. A despesa com o crédito suplementar aberto pelo artigo anterior correrá por conta do Excesso da Receita do Imposto sobre Renda Retido nas fontes – IRRF…”
04. Decreto nº 24.699, DOE 14.12.2003
Valor : R$ 10.000,00
Art. 2º. A despesa com o crédito suplementar aberto pelo artigo anterior correrá por conta do Excesso da Receita do Imposto sobre Renda Retido nas fontes – IRRF…”
05. Decreto nº 24.719, DOE 17.12.2003
Valor : R$ 8.500.000,00
Art. 2º. A despesa com o crédito suplementar aberto pelo artigo anterior correrá por conta do Excesso da Receita do Imposto sobre Renda Retido nas fontes – IRRF…”
06. Decreto nº 24.721, DOE 17.12.2003
Valor : R$ 2.000.000,00
Art. 2º. A despesa com o crédito suplementar aberto pelo artigo anterior correrá por conta do Excesso da Receita do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadoria e sobre Prestações de Serviços de Transportes Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ICMS…”.
Como se vê, é uma pequena amostra de alguns editos de suplementação de verbas orçamentárias por “excesso de arrecadação”, que resulta numa leitura lógica de que a receita pública estadual foi além do esperado, foi superavitária.
DO CABIMENTO DA TUTELA ANTECIPATÓRIA CONTRA A FAZENDA PÚBLICA
A mercê do direito da evidência jurídica plausível para a concessão da tutela antecipatória, preceitua o art. 273, do CPC:
“Art. 273. O juiz poderá, a requerimento da parte antecipar, total ou parcialmente, os efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequívoca, se convença da verossimilhança da alegação e:
I – haja fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação ou
II – fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto protelatório do réu.
Para o deferimento da tutela antecipatória, portanto, necessário se faz o preenchimento de seus requisitos autorizadores, quais sejam a verossimilhança do direito alegado, a reversibilidade da medida e o fundado receio de dano irreparável ou de difícil reparação.
O Superior Tribunal de Justiça (REsp 405700/SC, 1ª Turma, DJ 07/04/2003, pg: 00242, Rel. Min. Luiz Fux) admite o deferimento dessa medida que bem se aplicar ao caso vertente, porquanto aqui se defende a integralidade do patrimônio público para evitar que seja onerado com o pagamento de juros e encargos financeiros de empréstimos contraídos por pessoas físicas particulares.
A oneração dos cofres públicos com os dispêndios dessas despesas bancárias e a ludibriação à Lei de Responsabilidade Fiscal com uma operação triangular, são motivos relevantes para caracterizar a excepcionalidade amparada pelo direito pretoriano em favor da saúde financeira do Estado paraibano.
Extrai-se do substancioso voto do eminente relator mencionado, os seguintes ensinamentos que alicerçam a pretensão perquerida:
“O art. 1°, da Lei n.O 9.494/97, por seu turno, remete aos arts. 1°,3° e 4° da Lei n. 8.437/92, excepciona o deferimento da medida urgente quando em desfavor da Fazenda Pública, verbis
Lei n° 9.494, de 10 de setembro de 1997
“Art. Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5º e seu parágrafo único e 7º da Lei n. 4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1º e seu parágrafo 4º da Lei n. 5.021, de 9 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3º e 4º da Lei n. 8.437, de 30 de junho de 1992”
Lei n° 8.437, de 30 de junho de 1992
“Art. 1º – Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal. ”
A ratio da proibição da concessão de tutela antecipada contra a Fazenda Pública consiste em privilegiá-la posto administradora dos interesses públicos, mercê de a providência irreversível surpreender o planejamento econômico-financeiro do Administrador. Por esse motivo a regra é a aplicação da Lei n.o 9.494/97, admitindo-se exceções quando em jogo situações especialíssimas, como, v.g. o estado de necessidade e a exigência de preservação da vida humana.
Leciona Luiz Guilherme Marinoni, , in “A Antecipação da Tutela”, Malheiros, 6ª ed., 2000, p. 217-223, quanto à excepcionalidade de não aplicação da Lei nº 9.494/97:
“Se é possível a tutela antecipatória contra o particular, nada deve impedir a tutela antecipatória contra a Fazenda Pública.
Entretanto, o artigo 1° da Lei 8.437, de 30 de junho de 1992 reza o seguinte:
‘Não será cabível medida liminar contra atos do Poder Público, no procedimento cautelar ou em quaisquer outras ações de natureza cautelar ou preventiva, toda vez que providência semelhante não puder ser concedida em ações de mandado de segurança, em virtude de vedação legal.
§ 1 °. Não será cabível, no juízo de primeiro grau, medida cautelar inominada ou a suam liminar, quando impugnado ato de autoridade sujeita, na via de mandado de segurança, à competência originária de tribunal.
§2”. O disposto no parágrafo anterior não se aplica aos processos de ação popular e de ação civil pública.
§ 3°. Não será cabível medida liminar que esgote, no todo ou em parte, o objeto da ação.
Há quem diga, em virtude dessa disposição legal que é impossível a concessão de tutela antecipatória contra a Fazenda Pública. Outros tentam contornar o veto argumentando que o referido artigo não proíbe a tutela antecipatória em face do Poder Público, mas apenas veda a concessão de liminares, em ações cautelares ou preventivas, que esgotem, no todo ou em parte, o objeto do processo. Como a tutela antecipatória não se confunde com a tutela cautelar ou com a tutela preventiva, o artigo em discussão não proibiria a tutela antecipatória.
Porém, foi editada recentemente a Medida Provisória n. 1570, de 26 de março de 1997, que assim estabelece no seu artigo 1 °: ‘Aplica-se à tutela antecipada prevista nos arts. 273 e 461 do Código de Processo Civil o disposto nos arts. 5° e seu parágrafo único e 7º da Lei n. 4.348, de 26 de junho de 1964, no art. 1° e seu § 4° da Lei n. 5.021, de 9 de junho de 1966, e nos arts. 1º, 3° e 4° da Lei n. 8.437, de 30 de junho de 1992’.
Tal Medida Provisória, como se vê, visa impedir – ao menos em algumas hipóteses – a concessão da tutela antecipatória contra a Fazenda Pública.
O texto citado, da Medida Provisória n. 1.570/97, voltou afigurar na Lei n. 9.494/97. Contudo, de lado a questão da vinculação à posição assumida pelo Supremo Tribunal Federal, qualquer tentativa de vedar a concessão de tutela antecipatória contra a Fazenda Pública, mesmo através de lei, é inconstitucional.
Já analisamos essa questão nos itens 3.3.1 (a tutela antecipatória como corolário do direito à adequada tutela jurisdicional) e 3.3.2 (a tutela antecipatória é garantida pelo princípio da inafastabilidade), aos quais remetemos o leitor.
De qualquer forma, é oportuno voltar a ressaltar, nesse item, que o direito à efetividade e à tempestividade da tutela jurisdicional é constitucionalmente garantido.
O direito de acesso à justiça, albergado no artigo 5º, XXXV, da Constituição Federal, não quer dizer apenas que todos têm o direito a recorrer ao Poder Judiciário, mas também quer significar que todos têm direito à tutela jurisdicional efetiva, adequada e tempestiva.
Ora, se o legislador infraconstitucional está obrigado, em nome do direito constitucional à adequada tutela jurisdicional, a prever tutelas que, atuando internamente no procedimento, permitam uma efetiva e tempestiva tutela jurisdicional, ele não pode decidir, em contradição com o próprio princípio da efetividade, que o cidadão somente terá direito à tutela tempestiva contra o particular.
Dizer que não há direito à tutela antecipatória contra a Fazenda Pública em caso de ‘fundado receio de dano’ é o mesmo que afirmar que o direito do cidadão pode ser lesado quando a Fazenda Pública é ré.
Por outro lado, não admitir a tutela antecipatória fundada em abuso de direito de defesa contra a Fazenda Pública sifmifica aceitar que a Fazenda pode abusar do seu direito de defesa e que o autor que demanda contra ela é obrigado a suportar. além da conta. o tempo de demora do processo.
Não é preciso lembrar, porém, que a distribuição do tempo do processo é uma necessidade que decore do princípio da isonomia e que o princípio constitucional da efetividade pode ser lido através da regra que determina que o processo não pode prejudicar o autor que tem razão.
Outro argumento que poderia ser utilizado para impedir a tutela antecipatória contra a Fazenda Pública vem do artigo 475 do Código de Processo Civil, que dispõe que está sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de confirmada pelo tribunal, a sentença: i) que anular o casamento; ii) proferida contra a União, o Estado e o Município; ii) que julgar improcedente a execução de dívida ativa da Fazenda Pública.
Não parece ser adequado o argumento contrário que lembra que o artigo 475 fala em sentença e não em decisão e que, portanto, é somente a sentença que não pode produzir efeitos antes de confirmada pelo tribunal.
Ta/linha de raciocínio levaria à conclusão, absolutamente absurda, de que o artigo 475 poderia impedir – em um sistema que tem como regra a execução imediata da sentença – a execução imediata contra a Fazenda, mas não a tutela antecipatória.
Pelas mesmas razões antes alinhadas. não parece. sob pena de inconstitucionalidade que o art. 475 possa impedir a tutela antecipatória contra a Fazenda Pública. Nos casos de ‘fundado receio de dano’ e de ‘abuso de direito de defesa’ é possível a produção antecipada dos efeitos da tutela final, já que o autor que tem razão não só não pode ter o seu direito lesado(direto à efetividade da tutela jurisdicional) em virtude da demora do processo, como também não pode ser obrigado a suportar, no caso de direito evidente e fragilidade da defesa, o tempo da justiça(direito à tempestividade da tutela jurisdicional”.
Deveras, in casu, está jogo bem jurídico que transcede à proibição referente à tutela de urgência contra a Fazenda Pública, qual seja, a defesa do patrimônio público e da proteção à ordem jurídica.
D E C I S Ã O
Ante o que foi exaustivamente exposto, onde ficou demonstrada relevância do fundamento do pedido e o risco de danos de difícil reparação na hipótese de futuras operações triangulares com o fito de iludir os preceptivos definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, bem ainda incorrer, simultaneamente, na violação aos princípios constitucionais norteadores da Administração Pública, com fundamento no art. 273 e 461 do Código de Processo Civil, DECIDO:
a) CONCEDER OS EFEITOS DA TUTELA ANTECIPATÓRIA INIBITÓRIA para compelir ao Estado da Paraíba a obrigação de não fazer quaisquer operação de crédito com o objetivo de pagamento remuneratório/salarial de pessoal, direta ou indiretamente, seja com firmatura de outros contratos ou convênios, seja através de novos contratos de mútuo a que sejam obrigados os servidores públicos envolvidos, sob pena de aplicação de multa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais) por cada contrato celebrado, a ser imposto a cada um dos seus representantes subscritores, sem prejuízo do encaminhamento ao Ministério Público para fins de enquadramento por ato de improbidade administrativa (art. 11, I, Lei nº 8.429/92).
b) CONCEDER OS EFEITOS DA TUTELA ANTECIPATÓRIA INIBITÓRIA para que os Bancos do Brasil e Cruzeiro Sul, 2º e 3º promovidos, se abstenham entre si e outros órgãos públicos, de realizar doravante quaisquer operação de crédito com o objetivo de pagamento remuneratório/salarial de pessoal, direta ou indiretamente, seja com firmatura de outros contratos ou convênios, seja através de novos contratos de mútuo a que sejam obrigados os servidores públicos envolvidos, sob pena de aplicação de multa no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por cada contrato celebrado, para cada banco, sem prejuízo do encaminhamento ao Ministério Público para fins de enquadramento por ato de improbidade administrativa (art. 3º, Lei nº 8.429/92).
c) Citem-se os promovidos na forma requerida.
d) Intimem-se e expeçam-se os ofícios necessários.
Cumpra-se.
João Pessoa, 02 de março de 2004.
Aluizio Bezerra Filho
Juiz de Direito
