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RECURSO ESPECIAL Nº 1.019.555-SP (2007/0277608-8)
RELATOR: MINISTRO CASTRO MEIRA
EMENTA — ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. MINISTÉRIO PÚBLICO. COMPETÊNCIA
FUNCIONAL. PROCURADOR DE JUSTIÇA. ART. 31 DA LEI Nº 8.625/93. AÇÃO CIVIL
PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONTRATAÇÃO DE
“FUNCIONÁRIO-FANTASMA”. ATO ILÍCITO. SANÇÕES. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO.
INSUFICIÊNCIA. ART. 12 DA LEI Nº 8.429/97.
1. O Ministério Público do Estado de São Paulo ingressou com ação civil pública
reputando como ato de improbidade administrativa a contratação irregular pelo
então prefeito da Municipalidade do filho do então vice-prefeito, o qual
percebeu vencimentos do cargo para o qual foi designado por 18 meses sem
prestar efetivos serviços, como verdadeiro “funcionário-fantasma”.
2. Preliminarmente, o recorrido pugna pela inadmissibilidade do apelo nobre por
falta de capacidade postulatória dos membros do Parquet que subscrevem a
petição do especial. 3. Ao estabelecer a competência funcional dos Procuradores
de Justiça, a Lei Orgânica do Ministério Público (Lei nº 8.625/93) dispôs em
seu art. 31 que “cabe aos Procuradores de Justiça exercer as atribuições
junto aos Tribunais, desde que não cometidas ao Procurador-Geral de Justiça, e
inclusive por delegação deste”.
4. Uma das subscritoras do recurso especial reveste-se da qualificação de
Procuradora de Justiça, tornando-a competente para atuar perante Tribunais de
2ª instância, o que, a toda evidência, abarca a interposição de recursos
especiais. A investidura no posto de “Secretária Executiva da Procuradoria
de Justiça de Interesses Difusos e Coletivos” constitui situação que não
desnatura sua competência para agir como Procuradora de Justiça no âmbito do
Tribunal a quo, tratando-se de mera circunstância afeita à organização interna
do Parquet Estadual.
5. Não há necessidade de aplicação cumulada das sanções previstas no art. 12 da
Lei nº 8.429/97, cabendo ao julgador, diante das peculiaridades do caso
concreto, avaliar, sob a luz dos princípios da proporcionalidade e da
razoabilidade, a adequação das penas, decidindo quais as sanções apropriadas e
suas dimensões, de acordo com a conduta do agente e o gravame impingido ao
erário, dentre outras circunstâncias. Precedentes desta Corte.
6. Todavia, afastadas pelo Tribunal a quo as sanções de suspensão de direitos
políticos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais ou creditícios, remanesceu apenas a condenação solidária dos
recorridos ao ressarcimento dos valores indevidamente percebidos, subtraída a
parcela já devolvida.
7. Caracterizado o ato de improbidade administrativa, o ressarcimento ao erário
constitui o mais elementar consectário jurídico, não se equiparando a uma
sanção em sentido estrito e, portanto, não sendo suficiente por si só a atender
ao espírito da Lei nº 8.429/97, devendo ser cumulada com ao menos alguma outra
das medidas previstas em seu art. 12.
8. Pensamento diverso, tal qual o esposado pela Corte de origem, representaria
a ausência de punição substancial a indivíduos que adotaram conduta de
manifesto descaso para com o patrimônio público. Permitir-se que a devolução
dos valores recebidos por “funcionário-fantasma” seja a única punição
a agentes que concorreram diretamente para a prática deste ilícito significa
conferir à questão um enfoque de simples responsabilidade civil, o que, à toda
evidência, não é o escopo da Lei nº 8.429/97.
9. “A ação de improbidade se destina fundamentalmente a aplicar as sanções
de caráter punitivo acima referidas, que têm a força pedagógica e intimidadora
de inibir a reiteração da conduta ilícita. Assim, embora seja certo que as sanções
previstas na Lei 8.429/92 não são necessariamente aplicáveis cumuladamente
(podendo o juiz, sopesando as circunstâncias do caso e atento ao princípio da
proporcionalidade, eleger a punição mais adequada), também é certo que,
verificado o ato de improbidade, a sanção não pode se limitar ao ressarcimento
de danos” (Ministro Teori Albino Zavascki, Voto-Vista no REsp nº
664.440/MG, DJU 06.04.06).
10. Como bem posto por Emerson Garcia “é relevante observar ser
inadmissível que ao ímprobo sejam aplicadas unicamente as sanções de
ressarcimento do dano e de perda de bens, pois estas, em verdade, não são
reprimendas, visando unicamente à recomposição do status quo” (Improbidade
Administrativa. Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2ª ed., 2004, p. 538).
11. O Ministério Público Estadual pediu de maneira explícita o restabelecimento
das demais sanções cominadas na sentença reformada pela Corte de origem, quais
sejam, (i) suspensão dos direitos políticos e (ii) proibição de contratar com o
poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais.
12. Em obséquio aos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, assiste
razão ao Parquet .
13. Dada a gravidade da conduta de um dos litisconsortes passivos, que
demonstrou absoluto desprezo pelos princípios que regem a Administração Pública
ao abrigar como “funcionário-fantasma” – figura repugnante que
acomete de maneira sistemática os órgãos públicos – o filho de um de seus
aliados políticos, tem-se como indispensável a restauração das medidas previstas
na sentença, inclusive no que respeita à suspensão dos direitos políticos por 5
(cinco) anos.
14. Outrossim, a malícia demonstrada por outro litisconsorte ao passar 18
(dezoito) meses recebendo vencimentos de cargo em comissão sem prestar serviços
à Municipalidade autoriza, a toda evidência, a volta da sanção prevista na
sentença: proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou
incentivos fiscais por 10 (dez) anos.
15. Recurso especial provido.
SEGUNDA TURMA DO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Data do Julgamento: 16/06/2009
Publicado no DJE dia 29/06/2009.
