OS PROCURADORES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DA PARAÍBA, MARCÍLIO TOSCANO FRANCA FILHO, SHEYLA BARRETO BRAGA DE QUEIROZ E ISABELLA BARBOSA MARINHO FALCÃO, IMPETRARAM REPRESENTAÇÃO CONTRA O GOVERNADOR CÁSSIO CUNHA LIMA, A QUEM ATRIBUEM O COMETIMENTO DE ATO ABUSIVO E ILEGAL, PELO CONTINUADO ATRASO NO PAGAMENTO DOS VENCIMENTOS DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS. A AÇÃO FOI INGRESSADA PERANTE O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO. ALEGAM QUE DESDE O FIM DA ESCRAVIDÃO TODO TRABALHO DEVE CORRESPONDER UMA RETRIBUIÇÃO EM PECÚNIA OU EM UTILIDADE. O ATRASO DOS SALÁRIOS NA PARAÍBA VEM DESDE O INÍCIO DO ANO. O 13º SALÁRIO E DEZEMBRO/2003 FORAM PAGOS MEDIANTE EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS DOS SERVIDORES JUNTO AOS BANCOS.
A DECISÃO DO PROCURADORES DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO EM ACIONAR O GOVERNADOR DO ESTADO DEVE-SE PELO ATRASO SISTEMÁTICO NOS PAGAMENTOS DOS VENCIMENTOS DOS SERVIDORES E MEMBROS DOS TRÊS PODERES NA PARAÍBA.
DE FORMA CONTRADITÓRIA COM A REALIDADE DOS FATOS NO ÂMBITO GERENCIAL, A RECEITA TRIBUTÁRIA ESTADUAL TEVE UM AUMENTO DE 380 MILHÕES DE REAIS NO ANO DE 2003 EM RELAÇÃO AO EXERCÍCIO DE 2002, CONFORME INFORMOU O SINDIFISCO.
A EFICIÊNCIA FISCAL DO GOVERNO NÃO TEM REFLETIDO NO DESEMPENHO ADMINISTRATIVOS DE SEUS GASTOS, VISTO QUE NÃO HOUVE REAJUSTE GERAL DE VENCIMENTOS NESSE PERÍODO.
OS SERVIDORES ESTÃO SENDO OBRIGADOS A RECORRER AOS BANCOS, USO DO CHEQUE ESPECIAL, PARA HONRAR SEUS COMPROMISSOS E DESPESAS DOMÉSTICAS, TENDO A NECESSIDADE DE PAGAR JUROS ELEVADOS.
AO PAGAR JUROS MENSALMENTE, OS SERVIDORES ESTÃO SOFRENDO REDUÇÃO SALARIAL E FINANCIANDO A FOLHA DE PAGAMENTO DO ESTADO.
VEJA OS PRINCIPAIS TRECHOS DA PETIÇÃO DOS PROCURADORES:
“O MINISTÉRIO PÚBLICO JUNTO AO TRIBUNAL DE CONTAS DA PARAÍBA, através dos Procuradores que esta subscrevem, dando cumprimento à sua missão institucional de defesa da ordem jurídica e lastreado na independência funcional que o governa, vem, respeitosamente, à presença de Vossa Excelência, com fundamento nos art. 129, inc. II, da Constituição Federal , combinado com o art. 27, inc. I, da Lei 8.625 , de 12 de fevereiro de 1993, oferecer a presente REPRESENTAÇÃO, contra ato abusivo, ilegal e reiterado de autoria de CÁSSIO CUNHA LIMA, Exmo. Sr. Governador do Estado da Paraíba, pelas razões de fato e de direito que adiante são expostas.
1. DO ATRASO NO PAGAMENTO DOS SERVIDORES PÚBLICOS ESTADUAIS
É fato notório que o Governo do Estado da Paraíba tem elastecido, mês após mês, desde fevereiro último, as datas de pagamento dos agentes públicos estaduais, fazendo com que muitos servidores só recebam os seus vencimentos com quase trinta dias de mora. Aliás, os critérios utilizados na definição das faixas salariais utilizadas nos calendários mensais nunca foram pública, satisfatória ou transparentemente divulgados. Note-se, ademais, que os servidores da Administração Indireta (Fundações, Autarquias, Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas estaduais) e as consignações judiciais só receberam o pagamento relativo ao mês de junho/2004 após a liquidação do devido aos servidores da Administração Direta, ou seja, depois do dia 15 de julho de 2004, e independentemente da faixa salarial a que pertençam. Essa situação de atraso só vem se agravando mês a mês, desde o início do mandato do atual Governador e dá sinais – diante do mutismo e da inércia das autoridades responsáveis – de que apenas piorará no correr da gestão.
O objetivo da presente impetração é ver sanado esse abuso cometido pelo Governo do Estado contra uma massa de servidores públicos estaduais que se vê obrigada a recorrer a expedientes caros e vexatórios para sanear o seu orçamento doméstico, corroído pela impossibilidade de planejamento ante a reiterados e surpreendentes alongamentos. Da mesma maneira que um Papado, sabe-se com alguma certeza quando o pagamento da folha salarial dos servidores vai começar, mas nunca se sabe quando vai terminar. Em razão de tal suspense, nas repartições públicas estaduais, pode-se facilmente escutar que o cheque especial, o crédito rotativo do cartão de crédito, a agiotagem e a pura e simples moratória (temporária) têm sido ferramentas comuns nas tentativas de estabilização dos longos e incertos prazos entre um salário e outro.
Registre-se que a competência desta Corte de Contas para apreciar o pedido ora formulado emerge dos claros sinais de fragilidade do sistema financeiro estadual e da repercussão que a mora salarial tem sobre a qualidade no serviço público prestado em nosso Estado além da real possibilidade de constituição de imensos passivos salariais – isso com reflexos na responsabilidade fiscal. Modernamente, a fiscalização da gestão pública, tanto política quanto administrativa, exercitada pelos órgãos de controle externo, evoluiu de mera análise financeira e orçamentária – na Constituição anterior –, para profunda análise contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, à luz da legalidade, legitimidade e economicidade, bem como da aplicação de subvenções e renúncia de receitas, tudo segundo o insculpido no art. 70 , da atual Carta Federal.
3. O DEVER DE PROTEÇÃO À DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA
Desde o fim da escravidão no Brasil, com a edição da Lei nº 3.353, de 13 de maio de 1888 (Lei Áurea), a todo trabalho deve corresponder uma retribuição em pecúnia ou em utilidades. A idêntica regra vale para o trabalho profissional no âmbito do Serviço Público, de modo que a remuneração do servidor público constitui, por conseguinte, uma contraprestação a que se acha obrigado o Estado por empregar servidores públicos para obter a mão de obra necessária e indispensável para realizar suas tarefas públicas. A percepção de remuneração pelo exercício de funções públicas é a regra da Administração Pública brasileira, que desconhece função pública profissional sem retribuição – a título meramente gratuito.
Várias são as denominações empregadas para se referir ao pagamento feito por aquele que recebe a prestação de serviços a aquele que os presta – soldo, salário, ordenado, remuneração, vencimentos são alguns exemplos. Em qualquer desses casos, porém, caracterizam a remuneração a habitualidade, a reciprocidade e a regularidade do pagamento. O objetivo da remuneração – independente da denominação que assuma – também é sempre o mesmo: satisfazer as necessidades vitais básicas daquele que a percebe, bem como as de sua família, ou seja, a remuneração do trabalho pessoal, de maneira geral, destina-se ao sustento do indivíduo e de sua família, assegurando-lhes recursos necessários à subsistência, à conservação da vida, tanto física como moral e social – daí a indiscutível natureza alimentar dos salários do funcionalismo público. Aliás, outra não é a posição do Supremo Tribunal Federal:
CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. (…) SERVIDOR PÚBLICO: REMUNERAÇÃO: CORREÇÃO MONETÁRIA. I. – Ação ordinária em que magistrados do Rio Grande do Sul pleiteiam correção monetária sobre diferença de vencimentos paga com atraso. (…) III. – Diferença de vencimentos paga com atraso: cabimento da correção monetária, tendo em vista a natureza alimentar de salários e vencimentos. Precedentes do S.T.F. IV. – Ação conhecida e julgada procedente. (STF, AO 152 / RS, Min. CARLOS VELLOSO, DJU 03-03-2000, p. 19)
A vinculação inarredável entre salário e subsistência faz com que a remuneração do servidor público seja vista como uma dimensão incontornável para a preservação da dignidade da pessoa humana constitucionalmente protegida. Em virtude do seu caráter alimentar, ela é especialmente protegida pelo ordenamento jurídico nacional, internacional e comparado.
O constituinte brasileiro de 1988 deixou claro que o Estado Democrático de Direito que instituía tinha, como fundamento, a dignidade da pessoa humana (art. 1º, inc. III, da CF/88 ). O conteúdo de tal princípio apresenta um duplo significado material na ordem jurídica brasileira: encerra, de um lado, o condão de impedir a degradação do homem, em decorrência de sua conversão em mero objeto de ação estatal e impõe ao Estado, por outro lado, o dever de propiciar ao indivíduo a garantia de sua existência material mínima. Sob qualquer das duas perspectivas, o que se busca é evitar a inumanidade de uma situação degradante para o ser humano, tomada esta como aquela situação em que se humilha grosseiramente o indivíduo diante de outrem ou o leva a agir contra a sua vontade ou sua consciência. Assim, o direito fundamental à existência digna traduz a repulsa constitucional a todas as práticas, imputáveis aos Poderes Públicos ou aos particulares, que visem expor o ser humano a posição de desigualdade perante os demais, a desconsiderá-lo como pessoa, reduzindo-o à condição de coisa, ou ainda a privá-lo dos meios indispensáveis à sua manutenção. Não é difícil enxergar no atraso reiterado do pagamento de salários, impelindo servidores públicos e familiares ao empréstimo, aos juros, ao caos financeiro, aos favores, à condescendência e à humilhação, um radical aviltamento da condição humana através do menoscabo do direito fundamental a uma existência digna.
Após a Constituição de 1988, os direitos fundamentais passaram a ocupar uma posição privilegiada dentro da Ciência do Direito brasileira, sobretudo por influência do constitucionalismo alemão (ROBERT ALEXY e KONRAD HESSE) e lusitano (GOMES CANOTILHO). Aos direitos fundamentais foi reconhecida uma efetiva força jurídica e não apenas moral, simbólica, programática ou política, permitindo que o operador do direito, ao se deparar com uma situação em que esteja em jogo a eficácia de um dado direito fundamental, possa, ele próprio, criar meios de conferir concretude e densidade a esse mesmo direito fundamental, independentemente de existir norma infraconstitucional integradora ou mesmo contra a norma infraconstitucional que esteja dificultando a efetivação do direito fundamental questionado. Enfim, a hermenêutica constitucional contemporânea, trilhando verdadeira revolução coperniciana, consolidou a visão de que não são os direitos fundamentais que giram em torno da lei, mas é verdadeiramente a lei que gira em torno dos direitos fundamentais. Significa isso dizer que a densificação dos direitos fundamentais deve ser buscada mesmo contra legem ou praeter legem, afinal, como diz o eminente Prof. Dr. CANOTILHO, “a interpretação da Constituição pré-compreende uma teoria dos direitos fundamentais”.
Nessa direção, todas as autoridades públicas, de qualquer dos Poderes, têm o supremo dever de respeitar e proteger a dignitas-hominis.
À luz de tais considerações, conquanto não conste expressamente do Regime Jurídico dos Servidores Públicos Estaduais da Paraíba (Lei Complementar 58/2003) qualquer norma que determine a data exata do pagamento dos servidores públicos, isso não significa que o Poder Público possa modificar indefinidamente, a seu talante, a periodicidade do pagamento do funcionalismo público, sob pena de macular-lhe a própria dignidade humana. Com efeito, a fixação de prazos regulares para o pagamentos dos salários é uma garantia mínima para que esse crédito de natureza alimentar possa satisfazer as necessidades mais elementares do seu titular.
Em primeiro lugar, não pode a Administração Pública estadual elastecer indefinidamente a periodicidade do pagamento do funcionalismo público, porque a República Federativa do Brasil é signatária da Convenção nº 95 da Organização Internacional do Trabalho, aprovada pelo Decreto Legislativo nº 24/56, e promulgada pelo Decreto 41.721/57, cujo art. 12.1 estipula precisamente que “o salário deve ser pago a intervalos regulares”. As Convenções internacionais subscritas pelo Brasil e legitimamente incorporadas ao seu ordenamento jurídico têm, como é sabido, validade jurídica de lei geral erga omnes e se aplicam indistintamente a todos os Poderes e Órgãos Públicos, independentemente de serem federais, estaduais ou municipais.
Em segundo lugar, como se não bastasse a norma jurídica internacional, embora seja omissa a Lei Complementar estadual nº 58/2003 que estatui o Regime Jurídico dos servidores públicos da Paraíba, a falta de norma específica não tem o efeito de produzir uma lacuna insolúvel no ordenamento jurídico interno, prejudicial à própria dignidade humana dos servidores públicos estaduais. Ora, o Ordenamento Jurídico é auto-integrativo à luz do Princípio da Plenitude da Ordem Jurídica Positiva e se ocorre um fato não regulado pela lei – o que é perfeitamente possível ante a complexidade da evolução social –, aquele princípio se encarrega de colmatar a lacuna, a partir de métodos e ferramentas, inclusive, preestabelecidos. O art. 4º da Lei de Introdução ao Código Civil oferece as seguintes alternativas:
LICC – Art. 4º. Quando a lei for omissa, o juiz decidirá o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais de direito.
Integrando-se a Lei Complementar estadual 58/2003 por analogia, legis ou juris, busca-se suprir a lacuna identificando o fato jurídico não previsto naquela lei com outro assemelhado para o qual haja preceito disciplinador. Identificada dita semelhança, a norma que rege este poderá ser aplicada naquele. Como bem se ensinava em Roma, “ubi eadem legis ratio, ibi eadem legis dispositio” . Outra não poderia ser a lição da melhor doutrina:
“(…) a diferença entre a interpretação da lei e aplicação da analogia consiste no fato de, com a primeira, buscar-se o sentido de texto de lei obscuro ou incerto; enquanto que, com a segunda, se busca preencher a lacuna da lei, que não previu determinada situação, buscando solucioná-la mediante a aplicação de outro dispositivo legal que regule casos semelhantes; (…)”.
Assim, diante da ausência de norma jurídica específica para os servidores públicos estaduais da Paraíba, é plenamente legítima a utilização da norma geral para todo e qualquer trabalhador, seja ele do Serviço Público ou do setor privado, contida no art. 459, parágrafo único, da Consolidação das Leis do Trabalho, in verbis:
Art. 459. O pagamento do salário, qualquer que seja a modalidade do trabalho, não deve ser estipulado por período superior a 1 (um) mês, salvo no que concerne a comissões, percentagens e gratificações.
§ 1º Quando o pagamento houver sido estipulado por mês, deverá ser efetuado, o mais tardar, até o quinto dia útil do mês subseqüente ao vencido.
A regra contida na Consolidação das Leis do Trabalho não objetiva mais do que proteger minimamente a remuneração do trabalhador e, por via de conseqüência, a sua dignidade humana, afinal as necessidades básicas e vitais do ser humano não podem ser colocadas em compasso de espera, muito menos aguardar pela boa vontade da Administração Pública empregadora em pagar se e quando quiser. O art. 459, parágrafo único, da CLT, portanto, não institui qualquer privilégio em favor do empregado, mas tão-somente uma garantia mínima de densificação do direito fundamental a uma existência digna – essa é a única leitura possível da norma citada à luz da Constituição Federal e das normas internacionais que vinculam a República brasileira.
Ora, se não há como o Estado oferecer salários dignos à generalidade daqueles que ainda não o têm no serviço público, ele tem o dever jurídico de, pelo menos, não prejudicar ainda mais o servidor público, elastecendo a cada mês os prazos entre um parco salário e outro. É essa dimensão negativa que se procura preservar com a presente impetração . Nesse sentido, qualquer ação do Poder Público ofensiva ao direito a uma existência digna é, por princípio, inconstitucional. Nenhuma obra, nenhum contrato, nenhuma publicidade institucional deve prevalecer sobre a subsistência do servidor cujo salário se atrasa mês após mês.
4. DA CONCESSÃO DE MEDIDA CAUTELAR
A solução mais eficaz, diante da iminência de danos graves e irreparáveis à totalidade dos servidores públicos estaduais cujos salários são postergados mensalmente, aparece na expedição de uma medida cautelar para ordenar ao Exmo. Sr. Governador do Estado a imediata obediência, a partir do mês de agosto de 2004, dos prazos contidos no art. 459, parágrafo único, da Consolidação das Leis do Trabalho quanto ao pagamento do funcionalismo público estadual, tudo nos termos do Código de Processo Civil.
Sobre a aplicação subsidiária do Código de Processo Civil ao processo administrativo levado a cabo nesta Corte de Contas não paira qualquer dúvida diante do art. 210 do Regimento Interno do TCE/PB e da Súmula 103 do Tribunal de Contas da União, in verbis:
“Na falta de normas legais regimentais específicas, aplicam-se, analógica e subsidiariamente, no que couber, a juízo do Tribunal de Contas da União, as disposições do Código de Processo Civil.”
A medida cautelar é meio clássico de proteção jurisdicional provisória que visa sobretudo assegurar a efetividade da tutela jurisdicional definitiva. Autônoma e distinta das tutelas executiva e cognitiva, a tutela cautelar tem por função neutralizar os riscos de que a duração do processo torne irrealizável ou inútil o resultado da demanda. De tal raciocínio decorre que a prestação dessa tutela cautelar exige: 1) a previsão de que a tutela principal com determinado conteúdo será prestada; e 2) a ameaça de prestação não efetiva dessa mesma tutela. Estes são os requisitos específicos para a prestação da tutela cautelar, que, tradicionalmente, assumem a denominação de fumus boni juris e periculum in mora, respectivamente.
Diante de todo o exposto, é legítimo o deferimento de medida cautelar, inaudita altera pars e in limine litis, para o fim de determinar que, já ao proceder ao pagamento relativo ao mês de julho/2004, o Governo do Estado como data máxima o quinto dia útil do mês subseqüente ao de referência, nos termos do art. 459, parágrafo único, da Consolidação das Leis do Trabalho. Para tanto – a fim de adaptar as finanças estaduais a tal calendário – é necessário que o Estado da Paraíba só liquide o pagamento de quaisquer outras despesas públicas depois de saldados os compromissos relativos à folha de pessoal.
Não se pode esquecer que a Administração Pública Estadual e os cidadãos que residem na Paraíba já receberam a prestação laboral devida através do trabalho árduo, digno e honesto dos servidores públicos estaduais, razão pela qual aqueles primeiros têm o correspondente dever e obrigação de pagar a estes últimos a remuneração devida, no tempo previsto no ordenamento jurídico em vigor, sem atrasos ou constrangimentos que venham impor dificuldades de ordem financeira ou psicológica aos servidores, de qualquer espécie.
5. DO PEDIDO
Diante de todo o exposto, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da Paraíba, através dos Procuradores que esta subscrevem, requer:
1. A expedição de medida cautelar, inaudita altera pars e in limine litis, com objetivo de determinar a CÁSSIO CUNHA LIMA, Exmo. Sr. Governador do Estado da Paraíba, a imediata obediência, a partir do pagamento referente ao mês de julho/2004, realizado em agosto de 2004, dos prazos contidos no art. 459, parágrafo único, da Consolidação das Leis do Trabalho (pagamento com término até o quinto dia útil do mês subseqüente ao de referência) para todo o funcionalismo público estadual – celetista, estatutário, da Administração Direta ou da Administração Indireta;
2. A citação de CÁSSIO CUNHA LIMA, Exmo. Sr. Governador do Estado da Paraíba, para oferecer a defesa e/ou os esclarecimentos que julgar necessários;
3. Finalmente, no mérito, a providência de que a presente representação seja julgada procedente no sentido de ordenar ao Governo do Estado que todos os pagamentos salariais vindouros para os agentes públicos do Estado da Paraíba tenham como data final máxima o quinto dia útil do mês subseqüente ao de referência, postergando-se, se necessário, quaisquer outros pagamentos a empresas e pessoas físicas fornecedores da Administração Estadual, sob pena de imposição da multa legal às autoridades omissas além da configuração de crime de responsabilidade, ato de improbidade administrativa e grave mácula à prestação anual de contas do Governo do Estado”.
