RESUMO: O presente estudo visa analisar as implicações da utilização da ação de consignação em pagamento, em matéria tributária, no exercício da atividade empresarial.
PALAVRAS-CHAVE: Ação de Consignação em Pagamento. Atividade Empresarial.
1 Introdução
O presente estudo visa analisar as implicações da utilização da ação de consignação em pagamento, em matéria tributária, no exercício da atividade empresarial.
Inicialmente, cumpre esclarecer que a ação de consignação em pagamento é causa de extinção do crédito tributário, nos termos do que disciplinam os arts. 164 e 151 do Código Tributário Nacional.
A intenção do legislador ao dispor acerca da ação de consignação em pagamento, em matéria tributária, foi a de proteger o contribuinte da recusa infundada das autoridades fiscais em receber o pagamento ou, ainda, evitar a exigência por mais de uma autoridade fazendária sobre o mesmo fato gerador, o que tem se mostrado frequente nos dias atuais.
A busca arrecadatória das entidades federativas tem ultrapassado os limites constitucionais da competência tributária, colocando o contribuinte em posição desfavorável e sujeito a cobranças arbitrárias e abusivas.
Nesse cenário, a ação de consignação em pagamento é oferecida ao contribuinte como solução para tais conflitos, possibilitando a regularização fiscal, que é primordial ao pleno exercício da atividade empresarial nos dias atuais.
Embora a legislação seja clara a respeito do cabimento e dos efeitos da ação de consignação em pagamento para os casos já mencionados, os contribuintes que optam pelo ingresso das referidas demandas, por diversas vezes, tem se deparado com situações que se afastam, em muito, da pretensão do legislador ao elencar a ação em análise como uma das formas extintivas do crédito tributário.
Na prática, os contribuintes que ingressam com as medidas judiciais têm se sujeitado a cobranças administrativas arbitrárias, executivos fiscais relacionados aos valores consignados em juízo, além da impossibilidade de obtenção de certidões de regularidade fiscal, prejudicando o exercício da atividade empresarial.
2 Hipóteses de Cabimento da Ação de Consignação em Pagamento em Matéria Tributária
Inicialmente, cumpre transcrever o dispositivo contido no art. 164 do Código Tributário Nacional, que trata do cabimento da ação de consignação em pagamento em matéria tributária:
“Art. 164 – A importância de crédito tributário pode ser consignada judicialmente pelo sujeito passivo, nos casos:
I – de recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória;
II – de subordinação do recebimento ao cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal;
III – de exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador.
- 1º – A consignação só pode versar sobre o crédito que o consignante se propõe pagar.
- 2º – Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades cabíveis.”
Portanto, em matéria tributária, a ação de consignação em pagamento pode ser ingressada nas seguintes situações: (i) recusa infundada das autoridades fiscais em receber o pagamento do crédito tributário; (ii) dúvida quanto ao credor da obrigação.
Assim, o professor Luciano Amaro define:
“A consignação em pagamento de obrigação tributária é uma ação judicial que visa a proteção do direito que o sujeito passivo tem de pagar sua dívida e obter quitação, nos casos em que haja recusa de recebimento, ou subordinação deste ao pagamento de outro tributo ou de penalidade, ou ao cumprimento de obrigação acessória (art. 164, I), bem como na hipótese em que o recebimento seja subordinado ao cumprimento de exigências administrativas sem fundamento legal (item II); resguarda, também, o indivíduo nas situações em que haja a exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico, sobre o mesmo fato gerador.”
Note-se que a ação de consignação em pagamento se apresenta ao contribuinte como forma de proteção a recusas arbitrárias por parte das autoridades fiscais, é o que tratam os incisos I e II do art. 164 do Código Tributário Nacional, como por exemplo: vinculação do pagamento do tributo ao pagamento de sanções ou penalidades infundadas e a subordinação do pagamento ao cumprimento de obrigações acessórias não previstas na legislação.
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça encontra-se pacificada neste sentido:
“TRIBUTÁRIO. RECURSO ESPECIAL. IPTU E TAXAS MUNICIPAIS. COBRANÇA NO MESMO CARNÊ. AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO. ART. 164, I E II, DO CTN. CABIMENTO.
- Cabe ação de consignação quando a entidade tributante subordinar o pagamento do IPTU ao pagamento de taxas municipais (inciso I, do art. 164, do CTN).
- Igualmente, é cabível a ação consignatória quando houver subordinação do recebimento do IPTU – sem as taxas – ao cumprimento de exigência administrativa sem fundamento legal, qual seja o pagamento em parcela única (inciso II, do art. 164, do CTN).
- Propriedade da ação proposta com o fito de consignar o valor relativo ao IPTU enquanto se discute, em demanda própria, a constitucionalidade das taxas municipais cobradas.
- Recurso especial provido.”(1)
A utilização da ação de consignação em pagamento para os casos descritos nos incisos I e II, art. 164, do Código Tributário Nacional, é de utilização mais restrita, especialmente porque o pagamento, que é realizado via instituições financeiras autorizadas, dificilmente é recusado pelas autoridades fiscais(2).
Por outro lado, muito comum o ingresso de ação de consignação em pagamento nos casos em que existe dúvida a respeito da autoridade fiscal competente para exigir a obrigação tributária ou, ainda, nos casos em que o contribuinte se depara com duas ou mais autoridades exigindo o cumprimento da mesma obrigação (inciso III, art. 164).
Com relação ao inciso III (art. 164 do CTN), o dispositivo legal trata de “exigência, por mais de uma pessoa jurídica de direito público, de tributo idêntico sobre um mesmo fato gerador”.
Parte minoritária da doutrina tem interpretado o dispositivo de maneira restrita, no sentido de que caberia a discussão apenas de tributos idênticos, o que significaria, exemplificando: discussão de ISSQN exigido por mais de um município ou de ICMS exigido por dois estados distintos.
É este o entendimento de Sacha Calmon Navarro Coelho(3):
“Muitos autores, no caso do inciso III transcrito, entendem que as Fazendas credoras podem ser de diversa ordem, União e Estado, Estado e Município e assim por diante. Discordamos, embora lamentemos o acanhamento do legislador. A cláusula ‘tributo idêntico sobre o mesmo fato gerador’ afasta a tese de tributos não idênticos sobre o mesmo fato gerador.
Como os impostos nunca são idênticos, fica prejudicada a concepção maximalista quanto a estes. Assim, os conflitos que a regra visa a evitar são aqueles entre estado e estado e entre município e município.”
Em que pese o posicionamento do ilustre professor, a doutrina majoritária, cujo posicionamento é acompanhado no presente estudo, possui interpretação mais abrangente, de modo a atingir, efetivamente, a proteção dos contribuintes em meio aos conflitos arrecadatórios das autoridades fazendárias.
Hugo de Brito Machado Segundo(4) representa tal posicionamento:
“Não é necessário que estejam dois municípios a exigir o ISS, ou dois estados a exigir o IPVA. Pode-se tratar de um conflito entre a União, pretendendo o ITR, e um município, que exige o IPI. O relevante é que esteja em discussão a cobrança de dois tributos, sobre o mesmo fato gerador, sendo a exigência de um excludente da exigência do outro. Em termos mais simples, é necessário que se esteja diante da exigência de dois tributos em uma hipótese na qual, indiscutivelmente, um dos dois é devido.”
A intenção do legislador ao dispor sobre a ação de consignação em pagamento foi a de evitar que o contribuinte se submeta à mesma exigência tributária de mais de um ente da federação, seja qual for. A ideia de tributo idêntico refere-se a tributos sobre o mesmo fato gerador e não a tributos da mesma espécie.
É essa a posição que tem sido acompanhada pelos Tribunais Superiores, como demonstra acórdão abaixo descrito:
“PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO. EMPRESA PRESTADORA DE SERVIÇO DE CONEXÃO À INTERNET. ADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. RECURSO PROVIDO.
- Não obstante o entendimento doutrinário no sentido de admitir a ação de consignação em pagamento, com base no art. 164, III, do CTN, apenas quando houver dúvida subjetiva em relação a entes tributantes que possuam a mesma natureza (Estado contra Estado e Município contra Município) – tese acolhida pelo Tribunal de origem -, a doutrina majoritária tem admitido a utilização da ação mencionada quando plausível a incerteza subjetiva, mesmo que se trate de impostos cobrados por entes de natureza diversa.
(…)
- No caso concreto, considerando que a autora (ora recorrente) é prestadora de serviço de conexão à internet, revela-se plausível a dúvida quanto ao imposto devido – ICMS ou ISS -, tendo em vista que ambos foram exigidos pelos respectivos entes tributantes. Assim, a circunstância de a dúvida recair sobre impostos diversos que incidem sobre um mesmo fato gerador, por si só, não enseja a inviabilidade da ação de consignação em pagamento com a consequente extinção do processo sem resolução de mérito.
- Recurso especial provido.”(5)
Assim, o art. 164 do Código Tributário Nacional deve ser interpretado de forma mais ampla, de modo a atingir a intenção do legislador, no sentido de proteger o contribuinte nos casos em que houver recusa infundada das autoridades fazendárias e nas situações em que existir dúvida com relação ao sujeito ativo da obrigação tributária.
3 Os Efeitos da Ação de Consignação em Pagamento
Conforme acima exposto, a ação de consignação em pagamento, em matéria tributária, extingue o crédito tributário, nos termos do art. 156 do Código Tributário Nacional:
“Art. 156 – Extinguem o crédito tributário:
(…)
VIII – a consignação em pagamento, nos termos do disposto no § 2º do art. 164.”
Note-se que a extinção do crédito tributário não se dá com o depósito do montante discutido, mas sim com a sentença que julgar procedente a ação de consignação em pagamento(6).
Enquanto não houver a prolação de sentença procedente, o valor objeto da ação de consignação em pagamento permanecerá com a exigibilidade suspensa, por conta do depósito integral realizado pelo contribuinte. É o que determinam o art. 151, inciso II, do Código Tributário Nacional(7) e a Súmula nº 112 do Superior Tribunal de Justiça(8).
A legislação é taxativa, enquanto não for proferida a sentença procedente o débito em discussão permanece suspenso, o que significa dizer que não haverá cobrança administrativa ou judicial dos valores consignados em juízo e o contribuinte permanecerá totalmente apto a obter certidões de regularidade fiscal.
A prática judiciária, entretanto, tem se distanciado dos efeitos pretendidos pelo legislador, não proporcionando a solução efetiva dos conflitos postos à apreciação do judiciário e prejudicando, em muito, a atividade empresarial.
4 As Implicações da Utilização da Ação de Consignação em Pagamento para a Atividade Empresarial
Consoante já mencionado, em matéria tributária tem se tornado constante as situações em que os contribuintes se encontram em meio à guerra arrecadatória dos entes fazendários.
Os limites de competência constitucionalmente previstos são frequentemente ultrapassados pelas autoridades fiscais, o que tem efeito imediato para os contribuintes, que se deparam com cobranças arbitrárias e abusivas.
A fim de evitar tais situações, a ação de consignação em pagamento é o meio cabível e adequado para resolução deste tipo de conflito, cabendo ao poder judiciário a identificação e a declaração da autoridade competente para exigir a obrigação tributária.
Enquanto durar a demanda judicial, por força dos depósitos realizados no curso da ação, os valores em discussão estarão com a exigibilidade suspensa.
O contribuinte estará, portanto, em situação de regularidade fiscal, sem a cobrança dos valores discutidos (por nenhuma das autoridades fiscais) e sem a anotação de seu nome em órgãos de proteção ao crédito.
A realidade, todavia, se afasta dos dispositivos contidos nos arts. 151, 156 e 164 do Código Tributário Nacional, sendo comum a mantença de cobranças administrativas no curso das ações de consignação em pagamento e a constante negativa de obtenções de certidões de regularidade fiscal.
A principal razão para mantença arbitrária das cobranças é a comunicação precária entre as autoridades fiscais de um mesmo ente federativo. Os procuradores responsáveis pela defesa no âmbito da ação de consignação em pagamento não se comunicam com os agentes responsáveis pela cobrança administrativa ou judicial.
Diante disso, são constantes as cobranças de valores consignados em juízo, cujas consequências vão desde a distribuição de ações de execuções fiscais até a impossibilidade de obtenção de certidões de regularidade fiscal, prejudicando o exercício social da atividade empresarial.
Outra razão para a manutenção de cobranças arbitrárias é o entendimento restrito do poder judiciário, especialmente os juízos de primeira instância, com relação ao cabimento e aos efeitos da ação de consignação em pagamento.
Alguns juízos monocráticos têm entendido que a decisão proferida na ação de consignação em pagamento deve versar, apenas, sobre os valores consignados em juízo.
Tal posicionamento se afasta da intenção do legislador, que é a de submeter ao judiciário a apreciação de um conflito entre duas autoridades fiscais (no caso da hipótese contida no inciso III do art. 164 do CTN) e, ao mesmo tempo, resguardar o direito do contribuinte de não se submeter a uma exigência arbitrária.
A análise do poder judiciário deve tratar não só dos valores depositados em juízo no curso da ação, mas também dos valores futuramente exigidos, já que a ação de consignação em pagamento tem natureza declaratória.
Tal possibilidade evita que, após o trânsito em julgado, o contribuinte esteja obrigado a propor sucessivas ações de consignação em pagamento para solução de conflitos idênticos.
Da mesma forma, a declaração do judiciário proferida em sede de ação de consignação em pagamento deverá ter efeitos sobre os fatos pretéritos, a fim de restar completamente atingida a prestação jurisdicional.
Exemplificando: o contribuinte X é prestador de serviços e sempre recolheu o ISSQN para o município A, local do seu domicílio. Passados 4 (quatro) anos de recolhimento contínuo e regular para o município A, o contribuinte é notificado pelo município B, local onde são realizados os serviços, exigindo o recolhimento do ISSQN sobre os mesmos serviços já tributados pelo município A. A fim de evitar cobranças futuras dos dois municípios, caberá ao contribuinte X interpor a ação de consignação em pagamento, depositando em juízo os valores mensalmente devidos, para que o judiciário determine qual o município competente para exigir determinado tributo.
Parece claro que a declaração do judiciário, com relação ao exemplo acima, terá efeito para todos os fatos geradores que futuramente venham a ocorrer, ou seja, após o trânsito em julgado da decisão que determina que o município B é competente para exigir o ISSQN, em todas as operações futuramente realizadas pelo contribuinte X não poderá o município A exigir os valores em questão.
Isso se dá justamente em razão da aptidão do judiciário para solução dos conflitos que lhes são postos para análise; é o poder-dever que o judiciário possui de apreciar os fatos apresentados, além de aplicar as medidas necessárias para busca de uma solução justa.
Ainda tomando como base o exemplo acima, a decisão que declara que o município B é competente para exigir o tributo em discussão, determinando a conversão em renda dos valores depositados em juízo pelo contribuinte X, também gera efeitos perante o município A.
Isso significa dizer que os recolhimentos feitos pelo contribuinte X para o município A, antes da interposição da medida consignatória, foram feitos indevidamente, o que só se percebe com a declaração do judiciário, que determina a inaptidão do município A para exigir o tributo em questão.
A mesma decisão que declara a inaptidão do município A tem competência, com base no poder geral de cautela, para determinar a restituição dos valores recolhidos indevidamente pelo contribuinte.
Conforme brevemente mencionado, não tem sido esse o entendimento do poder judiciário, especialmente nos juízos de 1º instância judicial:
“É importante que se diga que a sentença reconheceu a capacidade tributária ativa ao Município de São José dos Campos e se a apelante pagou indevidamente qualquer valor antes do ajuizamento desta ação, deverá se valer de ação própria de repetição de indébito.”(9)
Talvez essa interpretação restritiva se dê por conta de uma análise focada no Código Processual Civil, mais especificamente nos arts. 890 a 920 do referido diploma.
Tais dispositivos devem, sim, ser utilizados de forma subsidiária com relação à ação de consignação em pagamento em matéria tributária, mas vale lembrar que o Código Tributário regulamenta a ação em análise, como já demonstrado nos tópicos anteriores.
A regulamentação trazida pelo diploma tributário evidencia o objetivo da ação de consignação em pagamento (especialmente com relação ao inciso III do art. 164), que busca a solução de um conflito entre duas autoridades fazendárias, no qual o contribuinte é o maior prejudicado.
Rui Barbosa Nogueira(10) deixa um valioso ensinamento com relação ao tema, ao discorrer acerca do art. 164 do Código Tributário Nacional:
“Observe-se que o texto é um verdadeiro ensinamento ao contribuinte, pois diz-lhe em outras palavras: se dois fiscos lhe estão exigindo tributo idêntico, isto é, ambos lhe estão exigindo tributo sobre o mesmo fato gerador, um deles lhe está cobrando o indevido, pois salvo exceção constitucional, não pode existir duas pessoas jurídicas titulares de um mesmo tributo cujo fato gerador seja o mesmo. A definição do fato gerador está no art. 114 do CTN e, portanto, nos termos do item II do art. 164, não pague a ambos, mas faça a consignação em juízo e peça tutela jurisdicional que o judiciário decidirá se devido e quem terá direito de receber o crédito, para serem extintos a pretensão e o crédito.” (g.n.)
O juízo da consignação em pagamento tem o poder dever de declarar a autoridade competente para a exigência tributária sub judice, sendo certo que os efeitos desta declaração servirão, não só para os valores consignados no curso da ação, mas também para os valores passados e futuros, afastando qualquer pretensão da autoridade que não está legitimada a exigir o crédito tributário.
Portanto, a sentença proferida na ação de consignação em pagamento, transitada em julgado, possibilitará a recuperação dos valores (inclusive administrativamente), por conta da natureza declaratória da ação em estudo. Neste sentido também é o posicionamento do Superior Tribunal de Justiça:
“PROCESSO CIVIL. TRIBUTÁRIO. AÇÃO DE CONSIGNAÇÃO EM PAGAMENTO. NATUREZA E FINALIDADE. UTILIZAÇÃO PARA CONSIGNAR VALOR DE TRIBUTO. POSSIBILIDADE.
(…)
- Como em qualquer outro procedimento, também na ação consignatória o juiz está habilitado a exercer o seu poder-dever jurisdicional de investigar os fatos e aplicar o direito na medida necessária a fazer juízo sobre a existência ou o modo de ser da relação jurídica que lhe é submetida a decisão. Não há empecilho algum, muito pelo contrário, ao exercício, na ação de consignação, do controle de constitucionalidade das normas.”(11)
Sendo assim, a interpretação dos dispositivos que regulam a ação em análise deve buscar a finalidade pretendida pelo legislador, de modo a garantir que o contribuinte que opta pelo ingresso da medida judicial não se submeta a cobranças arbitrárias, procedimentos morosos de restituição ou, ainda, negativas infundadas de certidões de regularidade fiscal.
5 Conclusões
A ação de consignação em pagamento, em matéria tributária, é oferecida ao contribuinte como forma de proteção a recusas infundadas e a exigência por mais de uma autoridade fazendária sobre o mesmo fato gerador.
A exigência por mais de uma entidade fazendária tem se mostrado frequente nos dias atuais, haja vista a guerra arrecadatória travada entre os entes da federação, que extrapola os limites de competência previstos na Constituição Federal e submete o contribuinte a exigências arbitrárias, abusivas e compromete a regularidade fiscal tão necessária à atividade empresarial.
Sendo assim, a ação de consignação em pagamento é oferecida como solução para esses conflitos e possibilita que o contribuinte permaneça em situação de regularidade fiscal e perfeita aptidão as suas atividades empresariais como, por exemplo, realização de operações financeiras, obtenção de empréstimos bancários e subsídios governamentais, além da possibilidade de participação em processos concorrenciais (públicos ou privados).
Embora a legislação seja clara a respeito do cabimento e dos efeitos da ação de consignação em pagamento, os contribuintes que optam pelo ingresso das referidas demandas, por diversas vezes, tem se deparado com situações muito divergentes da pretensão do legislador.
Tais situações referem-se a cobranças administrativas arbitrárias, executivos fiscais relacionados aos valores consignados em juízo, impossibilidade de obtenção de certidões de regularidade fiscal e dificuldade na restituição dos valores recolhidos para autoridades já declaradas incompetentes (na própria ação de consignação em pagamento).
A jurisprudência dos Tribunais Superiores e a doutrina majoritária têm defendido a utilização da ação de consignação em pagamento de modo a atingir a proteção do contribuinte pretendida pelo legislador.
Muito comum, todavia, a interpretação restritiva dos dispositivos analisados no presente estudo, o que tem efeitos imediatos na regularidade fiscal dos contribuintes e consequências desastrosas para a atividade empresarial.
Assim, a ação de consignação em pagamento deve ser utilizada acompanhada de um trabalho proativo perante as autoridades administrativas, de modo a noticiar os depósitos regularmente efetuados no curso da ação, visando obstar o prosseguimento de cobranças administrativas ou judiciais.
Além disso, o pedido formulado no âmbito judicial da ação de consignação em pagamento deve especificar, de forma mais detalhada possível, os efeitos pretendidos pelo contribuinte, futuros e pretéritos, de modo a atingir a plenitude dos efeitos pretendidos pelo legislador.
Notas
(1)STJ, REsp 1998/0090642-8, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 22.03.05, publ. 16.05.05.
(2)Para Hugo de Brito Machado Segundo, “o Fisco, em outros termos, não costuma oferecer resistência para receber qualquer pagamento, a qualquer título” (Processo tributário. São Paulo: Atlas, 2004).
(3)COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de direito tributário brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2004. p. 833.
(4)MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Processo tributário. São Paulo: Atlas, 2004. p. 420 e 421.
(5)STJ, REsp 1998/0090642-8, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, j. 22.03.05, publ. 16.05.05.
(6)“Art. 164. (…) § 2º Julgada procedente a consignação, o pagamento se reputa efetuado e a importância consignada é convertida em renda; julgada improcedente a consignação no todo ou em parte, cobra-se o crédito acrescido de juros de mora, sem prejuízo das penalidades cabíveis.”
(7)“Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário: (…) II – o depósito do seu montante integral.”
(8)“Súmula nº 112. O depósito suspende a exigibilidade do crédito tributário, se for integral e em dinheiro.”
(9)Processo 0019810-84.2009.8.26.0053, 7ª Vara da Fazenda Pública de São Paulo.
(10)NOGUEIRA, Rui Barbosa. Curso de direito tributário. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 1993. p. 287-288.
(11)STJ, REsp 659.779/RS, Rel. Min. Teori Albino Zavascki, Primeira Turma, j. 14.09.04, DJ 27.09.04.
Autor:
FRANÇOSO, Thaís Folgosi
