“Os gestores públicos ainda resistem à necessária e urgente organização de um eficaz Sistema de Controle Interno. Esta resistência decorre da formulação de um conceito sobre este instrumento, que encaminha para o entendimento de “fiscalização denuncista”… ”(1).
Sobre a criação e a implantação do controle interno na Administração Pública, a Constituição Federal, assim estabeleceu:
“Art. 31 – A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.”
“Art. 74 – Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º – Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária”.
Petrônio Braz assim opinou sobre o tema:
“O controle interno fundamenta-se no poder disciplinar, exercido ex officio ou através de recurso administrativo, como instrumento de que dispõem os superiores hierárquicos para a preservação da legalidade e da moralidade dos atos administrativos” (2).
A premissa legal ora destacada, desde sua promulgação, carecia de regulamentação.
O advento da Lei 101/01, conhecida como a Lei de Responsabilidade Fiscal, trouxe uma gama de inovações sobre as ações contábeis e administrativas na esfera pública e renovou a discussão em torno da necessidade do funcionamento do sistema de controle interno nos entes públicos das Três Esferas, já, que, apesar de estar investido do caráter legal, a criação deste Órgão não se concretizou, principalmente, na grande maioria dos Municípios do País.
A política do “faço o que quero”, o engessamento administrativo, a burocracia, e, principalmente, a difícil mudança cultural que a implantação do sistema de controle interno representa, afastaram vários Municípios da criação e adaptação aos novos ditames legais vigentes, e a correta aplicação dos princípios basilares da Administração Pública, em especial, o princípio da transparência.
A grande maioria dos Municípios, principalmente os menores, recorre aos serviços das empresas de consultoria, em especial, na área contábil, como forma de aplacar parte dos efeitos da não existência do órgão de controle interno em suas estruturas. Porém, a atuação dos Órgãos de Controle Externo, nas quais, se destacam o Ministério Público e os Tribunais de Contas, têm cada vez mais colaborados para tornar imprescindível a existência de um filtro interno para avaliação das contas e dos atos administrativos, como forma de prevenir riscos a gestão e aplacar os efeitos das várias formas de fiscalização que se impõem sobre a Administração, bem como para garantir ao Gestor, que órgãos subalternos e demais entes da administração estejam atuando sob o manto da legalidade, eficiência, eficácia e economicidade. Neste sentido, mais uma vez, cito Petrônio Braz, na sua obra Direito Municipal na Constituição:
“O controle interno dos atos administrativos é exercido pela própria administração através de seus próprios órgãos, em presença do poder hierárquico, visando à legalidade dos atos de que resultem o nascimento ou a extinção de direitos e obrigações e a fidelidade funcional dos agentes administrativos” (p. 300) (3)
O Órgão se investe não apenas como um fiscalizador de atos, sua atuação se amplia ao ponto de sua criação estar diretamente ligada ao conceito de modernização administrativa. Essa novidade estrutural é responsável não apenas pela execução orçamentária, mas também, pela observação do fiel cumprimento dos programas de governo e obras em andamento, o que traz a este ente a condição de avaliar e promover ou avalizar outras ações, como por exemplo, as de desenvolvimento de recursos humanos, como conseqüência das inserções e auditorias realizadas pelo órgão.
A respeito do tema, explanou José Nilo de Castro que “para responder às questões contenciosas internas, a Administração Municipal procura, através dele (o controle interno), encontrar conciliação entre os interesses que são os seus e os dos munícipes – administrados. Tem o controle interno por objeto a correção de faltas internas, a uniformidade da ação administrativa, assim como a pronta reparação de violação de direitos a todos os que foram lesados por ação ou omissão na aplicação da lei..” (4).
Vale observar, na citação supra o caráter uniformizador do órgão, função vital para o gerenciamento das ações e planos de governo.
A manutenção do Controle Interno confere aos Gestores Municipais, dentre outras garantias, a de que sejam cumpridas a preservação dos recursos públicos, buscando defendê-los e eximi-los de prejuízos advindos de desvios, desperdícios, abusos, erros, fraudes ou irregularidades. Também a promoção de operações metódicas, regulares e repetidas, que visem aferir, no processo de produção de bens e/ou serviços pelo município, à estrita observância aos princípios constitucionais; a promoção e o respeito a leis e regulamentações, bem como a normas e diretrizes emanadas pelo próprio órgão ou entidade, a elaboração e manutenção de dados financeiros e de gestão confiáveis, apresentado-os correta e ordenadamente quando solicitados pelos órgãos de fiscalização externa ou pela sociedade em geral.
No último dia 21 de dezembro de 2005, o Tribunal de Contas dos Municípios do Estado da Bahia – TCM-BA – editou a Resolução nº 1120/05, que obriga as Prefeituras e Câmaras Municipais a criarem e implantarem seus Sistemas de Controle Interno no prazo de 270 dias (nove meses), a contar da sua publicação. Para tanto, o TCM – BA respaldou-se nos arts. 74 e a 90 das Constituições Federal e Estadual, respectivamente, para que através de lei municipal, se efetive a criação de unidades específicas, diretamente subordinadas aos Prefeitos ou Presidentes de Câmaras, as quais, será atribuída a responsabilidade pela manutenção do Controle Interno. Cópias dessas leis municipais terão que ser encaminhadas ao TCM-BA, depois de editadas e publicadas, junto com a portaria de designação do responsável pela gestão do Órgão.
Nos termos da resolução retro citada, “entende-se por Sistema de Controle Interno Municipal, o conjunto de normas, regras, princípios, planos, métodos e procedimentos que, coordenados entre si, têm por objetivo efetivar a avaliação da gestão pública e o acompanhamento dos programas e políticas públicas, inclusive a aplicação dos índices constitucionais de Educação, aí inserido o Fundef, saúde e pessoal, bem como, evidenciando sua legalidade e razoabilidade, avaliar os resultados no que concerne à economia, eficiência e eficácia da gestão orçamentária, financeira, patrimonial e operacional dos órgãos e entidades municipais”.
Dentre outras recomendações, a referida norma vedou aos Municípios a terceirização das funções do controle interno, e nos termos da Constituição Federal, determinou que em sendo atestadas e não sanadas irregularidades, o Gestor do Órgão deverá informá-las ao Tribunal de Contas, sob pena de ser responsabilizado solidariamente. O controle interno deve acostar a todos os relatórios de entrega obrigatória ao Tribunal, seu parecer e análise sobre os atos em questão, sob pena de serem considerados incompletos, podendo mesmo ensejar suas rejeições.
Iniciativas como essa, ainda que tardias, são merecedoras de total atenção por parte dos gestores e da sociedade. Os demais Estados e Municípios precisam se espelhar nesta iniciativa e buscar, em respeito ao princípio da legalidade, na busca da ampliação da transparência e da fiscalização do uso dos recursos públicos, os meios de implantação do sistema controle interno em suas estruturas. Porém, é deveras importante que esses órgãos funcionem com a maior independência e apoio, tanto dos cidadãos, quanto dos órgãos de Controle Externo, para que não se transformem em apenas um sinal da possibilidade de boa conduta do Gestor, ou uma nova estrutura para a acomodação de correligionários.
Bibliografia
(1) Coletânea Gestão Pública Municipal. Aspectos Jurídicos da Administração Municipal. Volume 1, p.169. Brasília: Confederação Nacional dos Municípios. 2004
(2) / (3) BRAZ, Petrônio. Direito Municipal na Constituição, págs..301 e p. 300 , 4ª Edição. São Paulo: Editora de Direito. 2001;
(4) CASTRO José Nilo de. Direito Municipal Positivo, págs. 319/320, 4ª Edição. Belo Horizonte: Editora Del Rey. 1998.
Flávio Henrique M. Lima é bacharel em Direito, especialista em Gestão Pública Municipal e componente da banca de Direito Público do Escritório Montalvão e Advogados Associados em Paulo Afonso/BA.
